唐宋以来, 西北茶务与财政、军事、国防关系密切, 地位十分重要。同治五年（1866年）底，曾在安化两江总督陶澍家居住8年、深谙安化黑茶重要性的左宗棠调任陕甘总督后,从巩固边防、筹集军饷、提高军力、满足西北牧民生活必需的目的出发, 大力整顿西北茶务。先后出台了《甘肃茶务久废请变通办理折》、《变通茶务章程》、《札试办甘省茶务章程》三大纲领性文件，推行以票代引、增添南柜等改革措施，并采取豁免茶商历年积欠课银，变通招商等鼓励政策。当时茶票发放的具体办法：一是把茶商以前所欠的茶税全部免掉，而且不准再乱收其他杂费；二是不分省域定额，只要想经营者都可以领票，不论多少，凡是在陕西与甘肃两省经营的茶商，一律要在领票时缴税，一时缺钱的，可以在当地找担保；三是还税按所得税缴纳，杂课按营业税缴纳。左宗棠为了鼓励茶商运茶，还与湖南巡抚协商，凡是领有陕甘茶课的茶商，运茶过境，只缴纳税