清代后期茶马互市以及茶叶交易得以继续进行，茶叶的主要供给地是陕西、四川和南方的部分产茶地区，而负责茶叶运输的主要是西北、山西等地的商人，清代后期茶马互市中的甘商分为东西二柜，据左宗棠奏《变通办理甘肃茶务疏》载：“溯甘省茶商，旧设东西两柜。东柜之商，均籍山、陕，西柜则皆回民充商，而陕籍尤众”。

清代末期，运销西北地区的茶叶，除了陕西汉中茶叶外，南方茶叶（主要包括湖南、湖北、江西以及四川的茶叶），尤其湖南黑茶，几乎占领市场。

太平天国农民运动和陕甘回民起义的爆发，使西北茶叶贸易通道受阻，生意萧条，无人承领茶引，茶商拖欠课税。光绪元年(1875年)，年事已高的陕甘总督左宗棠受命于危难之际，就任钦差大臣，督办新疆军务，同期整顿西北茶务，左宗棠实行四大措施。

一是豁免历年积欠，消除茶商顾虑。规定“豁免积欠课银，停止应征杂捐”[见《甘肃新通志》卷22《建置志·茶法》]。这一措施调动了茶商的积极性，许多商人改营茶叶。

二是另组新柜，恢复茶